Читая вторую редакцию проектов ТР в масложировой отрасли…

Источник

Журнал "Олійно-жировий комплекс"

1878

Опыт разработки технических регламентов показал, что технический регламент – документ абсолютно новаторский. Но самое сложное в нем то, что он пишется в виде проекта государственного закона.

Несомненно, что все разработчики – квалифицированные специалисты, но в основном это технологи. Понятно, что они хорошо знают отрасль, хорошо знают проблемы безопасности в этой отрасли. Они писали в свое время государственные стандарты, отраслевые ТУ, санитарные нормы и правила, но в то же время документы ведомственного уровня – это, конечно, не уровень  государственного законодательства. В случае, если готовится документ государственного уровня, очевидно, что к нему устанавливаются специфические требования. И особенно это относится к проектам государственных законов. Именно с этой точки зрения технические регламенты "хромают" в вопросе юридической техники написания, и, прежде всего, это касается вопросов, связанных с тем, как мы будем исполнять требования  закона, относящиеся к установлению конкретных характеристик, конкретных параметров, значений. Много есть вопросов, связанных с тем, что надо начинать в первую очередь: разрабатывать общие регламенты или специальные регламенты или их можно разрабатывать параллельно.

И очевидно, что при формировании совокупности технических регламентов  формируется самостоятельная отрасль  законодательства – техническое законодательство.

Круг вопросов очень широк. Наиболее характерными сложностями для большинства разработчиков проектов являются:

- определение субъектов права, то есть круга физических и юридических лиц, на которые распространяются требования соответствующего технического регламента (например, во второй редакции проекта технического регламента "Майонезы и соусы с использованием масел" в разделе 2 "Сфера применения" утверждается, что "требования этого технического  регламента являются обязательными  для всех  предприятий  независимо от форм собственности и подчинения" (опубликовано на сайте Украгростандартсертификации www.agrosert.org);

-  обеспечение связи требований, предъявляемых к продукции и процессам, с требованиями, предъявляемыми к субъектам соответствующих правоотношений;

- распределение конкретных контрольно-надзорных полномочий между соответствующими государственными органами исполнительной власти во избежание дублирования и параллелизма в их деятельности и неоправданной нагрузки на предпринимательство;

- формулирование заключительных и переходных положений законопроектов, формулирование порядка введения технического регламента в действие (например, в  проекте технического регламента "Майонезы и соусы с использованием масел" в разделе 10 п. 1 утверждается, что "этот технический регламент вступает в силу после опубликования";

- перечень отменяемых или изменяемых норм в действующем законодательстве в связи с введением регламента (например, во второй редакции проекта технического регламента "Маргариновая продукция" в разделе 9 п. 2 утверждается, что "все действующие документы, область действия которых совпадает с данным техническим регламентом, должны быть приведены в соответствие с нормами этого технического регламента не позднее, чем через 6 месяцев после его публикации".

Исходя из вышеперечисленных аспектов проектов технических регламентов, следует отметить, что технические регламенты, обретая силу закона, должны содержать свойства закона. В первую очередь – это свойство стабильности закона. Кроме того, существует еще одна сложность в разработке, поскольку возникает вопрос сочетания национального права и международного права. И тогда в ряде случаев возникает ситуация коллизии: в случае противоречия с национальным законом действует международная норма. Следовательно, р. 9 п. 2 второй редакции проекта технического регламента "Маргариновая продукция" в рамках правового поля не раскрыт.

Это то, что касается правовых аспектов разработки технических регламентов.

Вместе с тем, имеется еще ряд существенных моментов, которые обнаружились уже на этапе опубликования второй редакции проектов технических регламентов. Прежде всего, это язык проекта технического регламента. В ряде случаев в проект переносятся описания и нормы ГОСТов, СНиПов, СанПиНов.  В связи с этим законопроект становится перегруженным как техническими нормами и показателями, так и устаревшими терминами. При этом разработчики законопроекта зачастую пользуются техническим языком и терминами, что затрудняет восприятие текста закона.

Следующий момент – это термины, используемые в проекте технического регламента. Например, во второй редакции проекта технического регламента "Майонезы и соусы с использованием масел" в разделе 4.8. общераспространенные термины "потребитель" и "продавец" использованы как тождественные термины, однако они имеют различное содержание. При этом в одном случае употребляется "потребитель", а в другом "потребитель (продавец)", что приводит к неоднозначному пониманию текста. Существенным моментом недоработки в законопроектах является несогласованность норм технических регламентов с международным законодательством. При рассмотрении проектов технических регламентов создается впечатление, что технические регламенты Украины в масложировой отрасли разрабатываются отдельно от международных конвенций, международных протоколов, конкретных международных актов, которые действуют в отрасли. Например, в проекте технического регламента "Майонезы и соусы с использованием масел" в р. 4.1 "Общие требования безопасности" имеется формулировка: "Требования к безопасности и качеству майонезов и салатных соусов должны учитывать требования регламентов Европейского парламента и Совета ЕС, системы НАССР и/или другие системы обеспечения…". В рамках такой формулировки затруднительно оценить, насколько разрабатываемые технические регламенты гармонизированы с международными актами. В частности, в р. 4.1 вышеуказанного проекта технического регламента имеется жесткое утверждение: "Не разрешено использовать биологически активные добавки, которые имеют тонизирующее, гормональное действие, содержат генно-модифицированное сырье…"  и одновременно в р. 5 "Правила обращения на рынке майонезов и салатных соусов" утверждается следующее: "Если новый вид майонезов или салатных соусов содержит ГМО, в его состав входит или его производят из генно-модифицированных организмов (ГМО), требования его безопасности регулируются положениями специального законодательства". Эти утверждения могут быть непротиворечивыми при условии их согласования с Картахенским протоколом по биобезопасности Конвенции о биологическом разнообразии от 29.01.2000 в части предоставляемой информации, степени оценки рисков и терминологии.

Также стоит напомнить о предназначении технических регламентов. Интеграция Украины в Европейский союз (ЕС) и вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) требуют адаптации украинской системы технического регулирования к международным и европейским стандартам, нормам и правилам.

С 2002 года в ЕС действует комплекс законов о безопасности пищевой продукции, который состоит из рамочного закона о пищевой безопасности, ряда вертикальных регламентов ЕС и горизонтальных регламентов ЕС. Рассматривая представленные на всеобщее обсуждение проекты технических регламентов, следует отметить, что они по своей структуре не соотносятся ни с первой, ни со второй группой. Вертикальные регламенты ЕС законодательно закрепляют требования к безопасности пищевой продукции, ответственность операторов рынка, прослеживаемость продукции и анализ рисков.

Горизонтальные регламенты ЕС рассматривают технические требования к конкретной продукции и в целом содержат:

- общие положения;

- факторы риска нанесения вреда;

- основные требования безопасности в выделенной области;

- формы подтверждения соответствия, контроль и надзор за соблюдением требований технического регламента;

- ответственность за нарушение требований технического регламента;

- порядок вступления технического регламента (переходные положения);

- приложения.

Анализ достоинств и недостатков европейского законодательства о пищевых продуктах – это тема отдельного исследования.

И еще один существенный момент – презумпция соответствия. В предложенных к прочтению на сайте Министерства аграрной политики Украины Украгростандартсертификация проектах технических регламентов отсутствуют упоминания или ссылки на это понятие, а упоминается только сертификация уполномоченным органом. В приложениях нет перечня национальных и международных стандартов, добровольное применение которых может восприниматься как доказательство соответствия продукции требованиям технического регламента. Разработчикам следует обратить внимание на тот факт, что Законом Украины "О стандартах, технических регламентах и процедуре подтверждения соответствия" введено понятие "технический регламент" взамен "технический регламент подтверждения соответствия".

В заключение хочется отметить, что соответствие украинской системы технического регулирования международным нормам позволит украинским экспортерам получить благоприятные условия доступа на рынок 27 членов ЕС, который объединяет свыше 460 млн. потребителей. Кроме того, речь идет еще о трех государствах – Исландии, Лихтенштейне и Норвегии, которые входят в Европейскую экономическую зону (EEA) и Европейскую ассоциацию свободной торговли (EFTA). Членом последней является также Швейцария. А такие страны, как Турция и Хорватия, хоть и не входят в ЕС, уже либо приняли его законы, стандарты и процедуры оценки соответствия, либо находятся в процессе их принятия.

По состоянию на 1 января 2007 г. в Украине действуют 3687 национальных стандартов, гармонизированных с международными и европейскими и разработанных путем прямого перевода, и еще 20, гармонизированных методом "обложки". Это лишь 22% от потребностей.

С учетом требований европейских директив на основе Нового и Глобального подходов (с изменениями, которые обусловлены украинскими нормативными документами) в Украине действуют 17 технических регламентов. К десяти из них утверждены перечни национальных стандартов, которые в случае применения (добровольного) будут служить доказательством соответствия требованиям регламентов. Еще 12 разработанных регламентов проходят процедуру согласования для вынесения на утверждение Кабмином. После внедрения технических регламентов продукция, которая подпадает под их действие, исключается из перечня продукции, которая подлежит обязательной сертификации в Украине. Внедрение утвержденных технических регламентов будет осуществляться постепенно, начиная с 2007 г. В частности, в этом году запланировано внедрение трех регламентов: по лифтам, средствам индивидуальной защиты и максимально разрешенному потреблению электроэнергии холодильными приборами. Кроме того, в текущем году запланировано добровольное применение 11 регламентов, среди которых самыми важными являются регламенты по игрушкам, по оборудованию низкого напряжения, по приборам, которые работают на газообразном или жидком топливе, по машинам и механизмам. Переходный период обусловлен необходимостью подготовки производства, разработкой соответствующих гармонизованных стандартов, организацией эффективного рыночного надзора (включая мониторинг рынка) и подготовкой производителей (поставщиков) к процедуре декларирования продукции относительно безопасности.

Елена Рамазанова-Степкина

Международная школа технического законодательства и управления качеством

Реклама