Возможные последствия отмены обязательной сертификации пищевых продуктов</b>

Источник

Журнал "Олійно-жировий комплекс"

4169

"Проверено качество и безопасность 159,79 тонны масложировой продукции, из которой было запрещено к реализации 70,78 тонны (44,3%): маргарины – 31,36 тонны – забраковано 13,83 тонны (44,1%), спреды – 26,29 тонны, забраковано –10,56 тонны (40,17%); майонезы – 27,38 тонны, забраковано – 10,46 тонны (38,2%); масло подсолнечное – 74,76 тонны, забраковано – 35,93 тонны (48,06%)".

Информация  о работе по вопросам защиты прав потребителей Госпотребстандарта Украины от 4 мая 2007 года

www.dssu.gov.ua/control/uk/publish/article/main?art_id=100781&cat_id=34536

Эта статья является продолжением ряда статей, посвященных развитию технического регулирования в Украине, анализу реального состояния принятия и внедрения законодательных, нормативно-правовых и правовых актов в области технического регулирования, в котором до настоящего времени, к сожалению, все еще не установлена четкая траектория движения, в том числе в направлении обеспечения безопасности пищевой продукции.

Обеспечение безопасности потребительского рынка, его защиты от экспансии иностранной продукции сомнительного качества требует системной проработки и объективной оценки достоинств и последствий принятия технических регламентов и, как следствие, отмены обязательной сертификации продукции. 

В соответствии с законодательством Украины, декретом Кабинета Министров Украины №46-93 "О стандартизации и сертификации" от 10 мая 1993 г., действенным механизмом контроля безопасности продукции для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, подтверждения показателей качества продукции, заявленных изготовителем,   определена обязательная сертификация продукции в Государственной системе УкрСЕПРО. Обязательная сертификация играет роль защитного механизма, особенно в области защиты внутреннего рынка от недоброкачественной и опасной продовольственной продукции.

Вопрос об отмене обязательной сертификации продовольственной продукции сегодня звучит остро и имеет крайне противоположные ответы. Этот вопрос обсуждают на всех уровнях управления и бизнеса, в прессе и на конференциях. При этом ряд заинтересованных бизнес-структур ратует за отмену в полном объеме обязательной сертификации продовольственной продукции. Здесь следует отметить, что обязательная сертификация продукции как защитный механизм применяется не только в Украине, но и в Аргентине, Бразилии, Индии и других странах-членах ВТО; более того, сертификация продукции не противоречит Соглашению о технических барьерах в торговле как механизм защиты безопасности страны.  

В процессе переговоров о вступлении Украины в ВТО Украина приняла на себя обязательства поэтапного сокращения Перечня продукции, которая подлежит обязательной сертификации в соответствии с введением технических регламентов.

Заинтересованные центральные органы исполнительной власти Украины разрабатывают технические регламенты на основе директив и регламентов Европейского союза. Условно нормативно-правовое поле разработки проектов технических регламентов можно разделить на две части:

·        технические регламенты для непродовольственной сферы, или технические регламенты, принятые на основе директив "Нового подхода" и "Глобального подхода";

·        технические регламенты для продовольственной сферы[1].

Процесс разработки технических регламентов на основе директив "Нового подхода" и "Глобального подхода" имеет стабильное развитие. В соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 13.03.02 №288 "Об утверждении перечней ЦОИВ, на которые возлагаются функции технического регулирования в определенных сферах деятельности и разработки технических регламентов" министерства и государственные комитеты разрабатывают, согласовывают, дорабатывают проекты на основании принятых законов Украины "О стандартизации" от 17.05.01 №2408-ІІІ, "О подтверждении соответствия" от 17.05.01 №2406-III и "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV.

В октябре 2007 года Госпотребстандартом Украины подготовлен проект постановления Кабинета Министров Украины "Об утверждении технических регламентов". Указанный проект подготовлен во исполнение ст. 14 и 22 Закона Украины от 1 декабря 2005 года №3164-IV "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" в части утверждения проектов нормативно-правовых актов (технических регламентов) Кабинетом Министров Украины. Это касается технических регламентов, разработанных и утвержденных Госпотребстандартом Украины в 2003-2005 годах[2]. Целью постановления является адаптация нормативно-правовых актов Украины к требованиям законодательства Европейского союза в сфере технического регулирования и внедрения технических регламентов, которые обеспечивают формирование внутреннего рынка Украины в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Украиной и Европейским союзом.

Рассмотрим вторую, не менее значительную и многочисленную группу.  Техническое регулирование в сфере сельскохозяйственной продукции и продуктов питания осуществляется на основании законов Украины "О стандартизации" от 17.05.01 №2408-ІІІ, "О подтверждении соответствия" от 17.05.01 №2406-III, "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV и ЗУ "О внесении изменений в Закон Украины "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья" от  06.09.05 №2809-IV.

Следует отметить следующее обстоятельство: Закон Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 31.05.07 №1107-V, разработанный Госпотребстандартом Украины, и  Закон Украины "О внесении изменений в ст. 26 Закона Украины "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья" от 31.05.07 №1104-V, разработанный МОЗ Украины, рассматривались и принимались в один и тот же день.

Закон Украины "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV принят с целью приведения национальной системы технического регулирования и потребительской политики в соответствие с практикой стран-членов ВТО и  Европейского союза, с целью устранения технических барьеров в торговле. Указанный закон прошел экспертизу экспертов ВТО на соответствие Соглашению о технических  барьерах в торговле. В частности, идентичными являются определения стандарта, технического регламента, процедуры оценки соответствия и т.д. Госпотребстандартом Украины принято приложение №3 к Соглашению ТБТ "Кодекс сложившихся правил разработки, принятия и применения стандартов"[3]. 

Закон Украины "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья"  от  03.12.97 №771/97-ВР был принят в 1997 году. Закон Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья" от 06.09.05 №2809-IV, принятый в 2005 году, качественно отличается от предыдущего и определяет сферы действия санитарной и ветеринарной служб. В части технического регулирования закон основывается на законах Украины "О стандартизации" от 17.05.01 №2408-ІІІ и "О подтверждении соответствия" от 17.05.01 №2406-III; термины и определения, некоторые положения идентичны указанным законам, при этом они были отменены Законом Украины "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV. Действие Закона "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья" продолжается и в настоящее время. 

Проведем сравнительный анализ терминов вышеуказанных базовых законов (табл.). 

Закон Украины "О внесении изменений в Закон Украины "О качестве и безопасности пищевых продуктов и продовольственного сырья" от 06.09.05 №2809-IV Закон Украины "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV  
Статья 1. Основные  термины и их определения

Абзац 107

Технический  регламентнормативно-правовой акт, утвержденный центральным органом исполнительной власти по вопросам технического регулирования и потребительской политики, в котором обозначены характеристики продукта или связанные с ним процессы и методы производства, включая соответствующие административные положения, исполнение которых является обязательным. Технический регламент не содержит требований к безопасности пищевых продуктов, установленных санитарными мерами, и не может включать или быть целиком посвященным требованиям терминологии, обозначений, упаковки, маркировки, этикетирования относительно продукта, процесса или метода производства.

Статья 1. Основные  термины и их определения

Абзац 18

Технический регламентзакон Украины или нормативно-правовой акт, принятый Кабинетом Министров Украины, в котором определены характеристики продукции или связанные с ней процессы или способы производства, а также требования к услугам, включая соответствующие положения, соблюдение которых является обязательным. Он может также содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке или этикетированию, которые применяются к определенной продукции, процессу или способу производства.

Статья 20. Подготовка проекта технического регламента

Проект технического регламента, как правило, должен содержать:

- технические требования, в том числе требования по безопасности продукции, процессов или услуг, которые отвечают достигнутому на момент разработки научно-техническому уровню;

- процедуры оценки соответствия, которые могут или должны быть использованы для проверки соответствия продукции техническим требованиям;

- требования к упаковке, содержанию маркировки продукции, спецификации, в случае необходимости важной информации для потребителей…

Абзац 105

Стандартдокумент, утвержденный центральным органом исполнительной власти по вопросам технического регулирования и потребительской политики, который устанавливает для общего и систематического использования правила, инструкции или характеристики продуктов, связанных с ними процессов или услуг, соблюдение которых является обязательным. Стандарт не содержит требований к безопасности пищевых продуктов, установленных санитарными мерами, и может включать или быть целиком посвящен требованиям обозначений,  упаковки, маркировки и этикетирования продукта или процесса, а также требованиям к терминологии, которая употребляется в процессе, продукте или услуге.

Абзац 9

Стандартдокумент, разработанный на основе консенсуса и утвержденный уполномоченным органом, который устанавливает предназначенные для общего и многоразового использования правила, инструкции или характеристики, которые касаются деятельности или ее результатов, включая продукцию, процессы или услуги, соблюдение которых не является обязательным. Стандарт может содержать требования к терминологии, обозначениям, упаковке, маркировке и этикетированию, которые применяются к определенной продукции, процессу или услуге.

Из  приведенной сравнительной таблицы следует, что имеет место затянувшаяся  "правовая коллизия", которая, в свою очередь, влечет несогласованность подходов Госпотребстандарта, МОЗ, МинАП в области разработки технических регламентов, процедур оценки соответствия, сертификации. Несоответствие действующих законов, различная трактовка основных положений, с одной стороны, усложняют положение товаропроизводителей, с другой – оставляют "лазейку" для недобросовестных игроков на рынке. Здесь нелишне вспомнить о том риторическом вопросе, который периодически всплывает на разных уровнях обсуждений проектов технических регламентов: должен ли разрабатывать МОЗ технические регламенты для продовольственной сферы?

Историческая справка. Постановлением КМУ от 13.03.02 №288 "Об утверждении перечней ЦОИВ, на которые возлагаются функции технического регулирования в определенных сферах деятельности и разработки технических регламентов", установлены сферы разработки технических регламентов для МОЗ Украины и МинАП: МОЗ Украины: медицинские/лечебные средства и изделия медицинского назначения; Минагрополитики  Украины: сельское и рыбное хозяйство; садоводство, виноградарство, виноделие; пчеловодство, пищевая и перерабатывающая промышленность; эксплуатация и обслуживание сельхозтехники; обслуживание сельхозмашин для растениеводства, животноводства, производства кормов; несложная сельскохозяйственная техника для АПК; услуги по хранению зерна и продуктов его переработки.

Очевидно, что в рамках вышеуказанного постановления вопрос не корректен.

Между тем, отбрасывая системную проработку законодательных положений и определений технических регламентов, обратимся к проектам технических регламентов для продовольственной сферы (статья "Читая вторую редакцию технических регламентов в масложировой отрасли" - ОЖК №3(18) октябрь 2007 г.). Авторы проектов утверждают о практически полном соответствии их регламентов международным нормативным документам. Так ли это?

В Европейском союзе вопросы обеспечения безопасности пищевых продуктов нашли отображение в Белой книге Комиссии ЕС, которая была представлена общественности в январе 2000 года. В качестве основной идеи Белая книга вводит принципы, в соответствии с которыми политика в области безопасности пищевой продукции должна основываться на всеобъемлющей и единой концепции, охватывающей всю цепь производства и сбыта пищевой продукции – от производителя до потребителя ("от поля к столу") и включающей всех его участников. Для реализации этих принципов создана и эффективно функционирует система технического законодательства в области продовольственного права.

Особое значение в системе европейского законодательства отводится "горизонтальным" нормативным документам, устанавливающим требования, распространяющиеся на всю пищевую продукцию: по пищевым добавкам, этикетированию и маркированию пищевых продуктов, гигиене пищевых производств, информации о генно-модифицированных источниках и др. Следует отметить, что эти общие требования далее не подлежат дублированию в нормативных документах для конкретных групп пищевых продуктов.

Исходя из вышесказанного, следует, что нецелесообразно разрабатывать требования к отдельным видам продукции, не имея соответствующих общих требований в целом к пищевой продукции, сырью и компонентам для ее производства, предоставлении информации потребителям, системе контроля безопасности на протяжении всей цепи поставок продукции и др.

Руководствуясь, с одной стороны, целями политики ЕС по пищевой продукции и, с другой стороны, обеспечения экономической безопасности внутреннего рынка, предполагается, что разработчики технических регламентов на пищевые продукты проведут анализ рисков, который является основой обеспечения безопасности питания. Поскольку международные правила и нормы, которые должны быть взяты за их основу, требуют от любого производителя создания убедительной документированной системы обеспечения безопасности пищевых продуктов, включающей оценки рисков и меры по их снижению. Более того, согласно законодательству в области технического регулирования, субъекты пищевого бизнеса ЕС несут первоначальную юридическую ответственность за обеспечение и подтверждение соответствия со всеми аспектами закона о пищевой продукции и, в частности, за безопасность любого продукта питания, размещаемого ими на рынке. Это общее требование тесно взаимосвязано с другими, изложенными в "горизонтальных" регламентах, в частности:

·        Регламент ЕС 178/2002 "Общие принципы и требования законодательства в области пищевых продуктов";

·        Регламент ЕС 852/2004 "О санитарно-гигиенических правилах производства пищевых продуктов и кормов";

·        Регламент ЕС 853/2004 "Специальные санитарно-гигиенические правила производства пищевых продуктов животного происхождения";

·        Регламент ЕС 854/2004 "Специальные правила по организации официального контроля продуктов животного происхождения, предназначенных для употребления человеком";

·        Регламент ЕС 882/2004 "Контроль пищевых продуктов и кормов".

Перечисленные регламенты охватывают практически все вопросы безопасности  продукции по всей цепочке производства и потребления готовой продукции,    обеспечивают необходимое правовое регулирование. Прямое внедрение этих технических регламентов позволяет выстроить нормативно-правовое поле пищевой цепочки "от поля к столу".

Игнорирование системного подхода привело к разработке опережающих нормативно-правовых актов для конкретных видов продукции и, как следствие, к тому, что обязательные к ней требования будут дублировать одни и те же требования и не будут охватывать всю цепочку производства и сбыта продуктов питания, что не обеспечит их безопасности и в ряде случаев может противоречить смыслу. Поскольку после принятия запланированных "горизонтальных" технических регламентов на пищевую продукцию необходимо будет пересматривать ранее принятые регламенты на отдельные группы, и ее производители будут вынуждены еще раз вкладывать средства на переоснащение производства с целью обеспечения требований новых правовых актов.

Ключевым элементом технического регулирования является оценка соответствия продукции требованиям технических регламентов. Согласно ст. 32 Закона "О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия" от 01.12.05 №3164-IV, производитель продукции составляет декларацию о соответствии всех введенных в оборот товаров, которые являются объектами технических регламентов, если другое не предусмотрено техническим регламентом. То есть, с одной стороны, подтверждение соответствия является единственным инструментом контроля над соблюдением обязательных требований технических регламентов, с другой стороны, декларирование соответствия на основе собственных доказательств требует привлечения независимых аккредитованных испытательных лабораторий и органов по сертификации. При этом следует учитывать, что за последние годы стремительно возникают и исчезают многочисленные мелкие предприятия и предприниматели без образования юридического лица, нередко не ориентирующиеся в тонкостях дела, за которое они взялись, и не имеющие даже желания и возможности проводить долговременную политику обеспечения качества и безопасности выпускаемой и реализуемой пищевой продукции. И, как правило, для этих производителей характерно отсутствие собственных испытательных лабораторий.

В такой ситуации декларирование соответствия превращается в профанацию.

Наряду с этим, приведенные данные в эпиграфе говорят о том,  что нам еще далеко до цивилизованного рынка с ответственными производителями и уровень контроля пищевых продуктов явно недостаточный. Поэтому снижение требований в технических регламентах, в том числе отмена дорыночного контроля (обязательной сертификации) и ослабление государственного контроля (надзора) ничем не оправдано. Вместе с этим,  следует определить критерии, кто из предпринимателей может заниматься производством и реализацией конкретных видов пищевой продукции.

В результате нельзя обойти вниманием вопрос: в целом, является ли принятие разработанных проектов технических регламентов на конкретные группы пищевых продуктов началом реформы нормативно-технического регулирования в агропромышленном комплексе, и улучшат ли они ситуацию на потребительском рынке?.. Соответствуют ли вышеупомянутые, "не до конца продуманные" проекты нормативно-правовых актов стратегии экономической безопасности Украины?..

 Очевидно, что нет. Поскольку осуществить реформу, в принципе, невозможно при отсутствии основополагающих факторов.

По материалам:

 

Закон України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу" від 18.03.04 №1629-IV (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2004, №29, с. 367).

Закон України "Про підтвердження відповідності" від 17.05.01 №2406-III зі змінами, внесеними згідно із законами "Про внесення змін до деяких законів України" від 21.10.04 №2116-IV (ВВР, 2005, №2, с. 33) та "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності" від 01.12.05 №3164-IV (ВВР, 2006, №12, с.101).

Закон України "Про стандартизацію" від 17.05.01 №2408-III (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2001, №31, с. 145) із змінами, внесеними згідно із Законом України "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності" від 01.12.05 №3164-IV (ВВР, 2006, №12, с. 101).

Закон України "Про стандарти, технічні регламенти та процедури оцінки відповідності" від 01.12.05 №3164-IV (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2006, №12, с. 101).

Закон України "Про безпечність та якість харчових продуктів" (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1998, №19, с. 98). Із змінами, внесеними згідно із законами №2681-III (2681-14) від 13.09.01, ВВР, 2002, №1, ст. 2; №191-IV (191-15) від 24.10.02, ВВР, 2002, №48, ст. 359; №2116-IV (2116-15) від 21.10.04, ВВР, 2005, №2, ст. 33; №2189-IV (2189-15) від 18.11.04, ВВР, 2005, №4, с. 91; №2863-IV (2863-15) від 08.09.05, ВВР, 2005, №51, с. 557. В редакції Закону №2809-IV (2809-15) від 06.09.05, ВВР, 2005, №50, с. 533. Із змінами, внесеними згідно із Законом №1104-V (1104-16) від 31.05.07, ВВР, 2007, №35, с. 485.

Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про якість та безпеку харчових продуктів та  продовольчої сировини" (Відомості Верховної Ради (ВВР), 2005, №50, с. 533).

Закон України "Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського союзу" від 18.03.04 №1629.

Декрет Кабінету Міністрів України "Про стандартизацію і сертифікацію" від 10.05.93 №46-93 (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1993, №27, с. 289) із змінами станом на 10.01.08.

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження переліків центральних органів виконавчої влади, на які покладаються функції технічного регулювання у визначених сферах діяльності та розроблення технічних регламентів" від 13.03.02 №288 із змінами станом на 10.01.08.

Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики" від 15 жовтня 2004 р. №1378.

Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції розвитку технічного регулювання та споживчої політики у 2006-2010 роках" від 11.05.06 №267-р (http://www.kmu.gov.ua).

Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про схвалення Концепції розвитку технічного регулювання та споживчої політики у 2006-2010 роках" від 11.05.06 №267-р (http://www.kmu.gov.ua).

Соглашение по техническим барьерам в торговле от 15.04.94 (http://zakon1.rada.gov.ua).

Резолюція Ради ЄС від 7 травня 1985 року "Про Новий підхід до технічної гармонізації та стандартів".

Директиви 85/374/ЄЕС від 25 липня 1985 року про наближення законів, нормативно-правових актів, адміністративних положень держав-членів, що стосуються відповідальності за дефектну продукцію (Official Journal L210, 07/08/1985, Р. 0029-0033).

Директива 2001/95/ЄС від 3 грудня 2001 року про загальну безпеку продукції (Official Journal L11, 15/01/2002).

"Основні засади реформування системи технічного регулювання в Україні" // Тези доповіді заступника голови Держспоживстандарту Сергія Черепкова на засіданні Комісії з питань технічного регулювання Ради національних асоціацій товаровиробників при Кабінеті Міністрів України 13.07.07, Київ, мала зала Клубу Кабінету Міністрів України.

"Особенности современных вызовов и угроз национальной безопасности России", статья Николая Патрушева, директора ФСБ России, опубликованная в "Журнале российского права", №7, 2007 г.
По матеріалам засідання 16 2007 р. Громадської Ради Держспоживстандарту України.

А.Ханету Обзор лучшей практики Евросоюза и других стран в области технического регулирования. – М.: ТЕИС, 2005.

Магнус Леммел Настанови щодо виконання директив, в основу яких покладено "Новий підхід" і "Глобальний підхід". – Європейська комісія, робочий переклад – НІЦ "ЛЕОНОРМ".

Продолжение в следующем номере

* Печатная версия доклада Елены Рамазановой-Степкиной, директора Международной школы технического законодательства и управления качеством на VI Международной конференции "Масложировая промышленность-2007" (14-15 ноября 2007 года, г. Киев)



[1]  Подразумеваются технические регламенты, которые подпадают под действие Соглашения о технических барьерах в торговле (ТБТ) 

[2] Постановление Кабинета Министров Украины от 26 декабря 2003 года  "О делегировании полномочий Государственному комитету Украины по вопросам технического регулирования и потребительской политики на утверждение нормативно-правовых актов"

[3] ДСТУ ISO/IEC Guide 59:2000 “Кодекс сложившихся правил стандартизации"

Елена Рамазанова-Стёпкина, Международная школа технического законодательства и управления качеством

Реклама